अभ्यास उत्तम, तपशील स्फोटक आणि तरीही....

SIT- Chitale Commission report

               " केवळ महामंडळांचे अध्यक्ष व कार्यकारी संचालक यांच्यावर निर्णयाचे  अधिकार केंद्रित झाले व व्यवस्थेतील सामुहिक कार्यपद्धती नष्ट झाली".

                 "प्रकल्पावर झालेला खर्च मंजुरीपेक्षा अधिक झाला आहे आणि म्हणून कार्यकारी संचालकांना सुप्रमा देण्याचे अधिकार नाहीत, ही बाब नियामक मंडळाच्या नजरेस न आणल्याबाबत कॅफो आणि कार्यकारी संचालक जबाबदार आहेत.  ज्या प्रकरणी नियामक मंडळाच्या नजरेस ही बाब आणून सुध्दा मंजुरी दिली गेली आहे, अशा प्रकरणी मंडळाच्या बैठकीस उपस्थित असणारे सदस्य आणि अध्यक्ष यांच्यावर जबाबदारी येते. संबंधितांबाबत शासनाने उचित निर्णय घ्यावा."

सिंचन घोटाळ्या संदर्भात सारवासारव करण्यासाठी चितळे समिती नेमली गेली असा सर्वसाधारण समज आहे. चितळे समितीच्या अहवालाचा संक्षिप्त परिचय आणि शासनाचा कार्यपालन अहवाल वाचूनच फक्त  आपण जर थांबलो तर तो समज अजूनच दृढ होतो. पण अहवालाच्या  पहिल्या खंडाचा नेटाने अभ्यास केला तर असे लक्षात येते की, समितीने सखोल, समग्र व दर्जेदार अभ्यास केला आहे. एवढेच नव्हे तर खूप मोठा स्फोटक तपशीलही अहवालात दिला आहे. लेखाच्या वर उधृत केलेले अहवालातील ताशेरे  त्याची साक्ष देतात.   कदाचित म्हणूनच अहवाल सादर केल्यावर माध्यमांना मुलाखत देताना चितळे म्हणाले होते की, ‘त्यांच्या समितीने कोणालाही क्लिन चिट दिलेली नाही!’  प्रश्न असा आहे की,  अहवालातील तपशीलाला साजेशा कारवाईच्या शिफारशी समितीने का केल्या नाहीत? जलसंपदा मंत्री, मुख्य सचिव व जलसंपदा विभागाचे दोन्ही सचिव  यांना स्पष्टपणे जबाबदार का पकडले नाही ?  महामंडळांचे अनुक्रमे अध्यक्ष, उपाध्यक्ष व सदस्य म्हणून त्यांनी काय केले? या प्रश्नांची उत्तरे मिळायला कदाचित काही काळ जावा लागेल. तूर्तास समितीने उघड केलेल्या तपशीलातील काही निवडक भागाबद्दल या लेखात चर्चा केली आहे.

 ‘सिंचन क्षेत्राचा हिशोब’ या पहिल्या प्रकरणात समितीने आठमाही सिंचन धोरणाचा उहापोह केला आहे. अवर्षण प्रवण असलेल्या लाभक्षेत्रात जास्तीसजास्त शेतक-यांना सिंचनाचा लाभ मिळावा यासाठी  राज्यातील सर्व नवीन प्रकल्पांवर आठमाही पाणी पुरवठा पद्धत सुरू करण्याचा निर्णय १९८७ साली घेण्यात आला. समितीच्या मात्र असे निदर्शनास आले की,  सन १९८७ नंतर प्रकल्पांना दिलेल्या प्रशासकीय मान्यता (प्रमा) व सुधारित प्रशासकीय मान्यतांमध्ये (सुप्रमा) आठमाही सिंचन धोरणाचा काटेकोर अवलंब केला गेला नाही. उलट  अनेक प्रकल्पांत बारमाही पिकांनाही मंजूरी देण्यात आली. त्यामूळे अर्थातच सिंचनात समन्याय प्रस्थापित होऊ शकला नाही.  एकूण सिंचित क्षेत्र आक्रसले.  शासनाच्या अधिकृत धोरणाची पायमल्ली झाली.

 ‘प्रकल्पांच्या किंमतीतील वाढ’ या दुस-या प्रकरणात समितीने प्रमा व सुप्रमा संदर्भात एकूण काय प्रकार झाला त्याचा तपशील दिला आहे. तो थोडक्यात पुढील प्रमाणे: नदीखो-याचा बृहत आराखडा नसताना प्रकल्पांना मंजू-या दिल्या गेल्या. नदीखोरेनिहाय बृहत आराखडे अद्याप केलेले नाहीत. सिंचन प्रकल्पांना प्रमा,सुप्रमा व तांत्रिक मान्यता देताना सार्वजनिक बांधकाम खात्याची १९८४ सालची नियमावली वापरण्यात आली. जलसंपदा विभागाकडे स्वत:ची अशी स्वतंत्र नियमावली अद्याप नाही. पाटबंधारे विकास महामंडळे १९९६ ते १९९८ या कालावधीत ज्या अधिनियमांद्वारे अस्तित्वात आली त्या अधिनियमांचे नियम अद्याप केलेले नाहीत. नवीन प्रकल्पांना अथवा ज्या प्रकल्पांच्या व्याप्तीत लक्षणीय बदल झाला त्या प्रकल्पांना २००५ नंतर महाराष्ट्र जलसंपत्ती नियमन प्राधिकरणाची (मजनिप्रा) मान्यता घेणे कायद्याने बंधनकारक असताना तशी मान्यता घेतली नाही. काही प्रकल्पांना तर  केंद्रिय जल आयोगाचीही मान्यता प्राप्त नव्हती. प्रमा / सुप्रमा मंजूरीचे अधिकार वेगवेगळ्या वेळी निरनिराळ्या प्रदेशात वेगवेगळ्या अधिका-याकडे होते. विहित केलेल्या अटी व शर्ती सुद्धा वेगवेगळ्या होत्या. कृष्णा व तापी महामंडळांच्या अधिनियमात तरतुद करून त्यांना प्रमाचे अधिकार देण्यात आले. इतर महामंडळांना ते देण्यात आले नाहीत. हा भेदभाव का केला याचे स्पष्टीकरण शासन समितीस देऊ शकले नाही. महामंडळांनी प्रकल्पनिहाय  निधीचे वितरण,प्रकल्पांचा प्राधान्यक्रम ठरवणे आणि लाभव्ययाचे मापदंड पाळले जातील याची शाश्वती देणे याबाबत कोणतेही नियम व विनियम केले नाहीत. निधीची उपलब्धता आणि भावी दायित्वाचा विचार न करता प्रकल्पास मान्यता दिल्या. राज्यपालांच्या सूचना अथवा मजनिप्रा चा संदर्भ न देता अनेक महत्वाचे आदेश काढण्यात आले. वित्त विभाग व जलसंपदा विभाग यांनी एकमेकांना विश्वासात न घेता काही आदेश परस्पर काढले.  अधिकार नसताना महामंडळांनी सुप्रमा देणे,आवश्यक ती प्रकरणे "व्यय अग्रक्रम" समितीकडे न पाठवणे, सुप्रमा दिल्यामूळे निर्माण झालेले दायित्व हे महामंडळांच्या अर्थसंकल्पीय अनुदानापेक्षा जास्त होणे, मुख्य लेखा व वित्त अधिकारी (कॅफो) यांची सहमती न घेता मान्यता देणे असे प्रकार झाले. समितीने निदर्शनास आणलेल्या  अन्य काही  गंभीर अनियमितता वानगीदाखल येथे दिल्या आहेत.  चुकीच्या/ अपु-या अन्वेषणावरून अंदाजपत्रके केल्यामूळे काम सुरू झाल्यावर त्यात मोठ्या प्रमाणावर बदल करणे व किंमती वाढवणे, तांत्रिक मान्यता हा केवळ औपचारिक कार्यालयीन उपचार मानून निविदा काढण्याची घाई करणे, पाणी उपलब्धता प्रमाणपत्र न घेता धरणांची उंची वाढवणे किंवा जुन्या प्रकल्पात बॅरेजेसचा नव्याने समावेश करणे, प्रकल्पाच्या व्याप्तीबदलास शासनाची मान्यता न घेणे, स्वतंत्ररित्या लाभव्यय गुणोत्तर बसत नसल्यास नव्या प्रकल्पांचा जुन्या प्रकल्पात समावेश करून लाभ आजच्या दराने तर खर्च जुन्या दराने घेणे, पाणलोट क्षेत्रातील पर्जन्यमापकांच्या नोंदीऎवजी लाभक्षेत्रातील पर्जन्यमापकांच्या नोंदी वापरून जलसाठ्याचे संकल्पन करणे, वगैरे, वगैरे. व्याप्तीबदल आणि नियोजनाअभावी झालेला विलंब यामूळे साहजिकच किंमतवाढ झाली. समितीच्या अभ्यासानुसार १०० प्रकल्पांची भाववाढीचा घटक वगळता येणारी वास्तविक किंमतवाढ  रू.३१७१४ कोटी एवढी असून २५ वर्षांपूर्वीच्या मूळ किंमतीच्या ती ३.८ पट आहे. 

 ‘प्रकल्पांतील विलंब’ या तिस-या प्रकरणात समितीने विलंबाच्या कारणांचा मागोवा घेतला आहे. त्या अनेक व्यवहार्य कारणात काही अंशी जरूर तथ्य असले तरी  समितीने निदर्शनास आणून दिलेली इतर  कारणे जास्त खरी आहेत. ज्या विभागाकडून मान्यता हवी त्या विभागांच्या मार्गदर्शक सूचनांनुसार जलसंपदा विभागाचा प्रस्ताव परिपूर्ण नसणे, त्या विभागाकडे आवश्यक त्या फी ची रक्कम वेळेवर  न भरणे, निधी उपलब्ध होणार नाही हे माहित असताना मोठ्या संख्येने कामे हाती घेणे,  कार्यक्रम पत्रिका (वर्क प्लॅन) तयार न करणे आणि प्रकल्प बाधितांना तसेच लाभधारकांना विश्वासात न घेणे ही ती कारणे आहेत. विलंब झालेल्या प्रकल्पांचा तपशील चक्रावून टाकणारा आहे. ६८ प्रकल्पांना प्रशासकीय मान्यता मिळाल्यावर प्रथम अनुदान  २ ते २६ वर्षे मिळाले नाही. तर  अनुदान मिळाल्यावर प्रत्यक्ष काम सुरू करायला ६२ प्रकल्पात २ ते १९ वर्षे लागली. व्याप्तीबदलामूळे ९५ प्रकल्पांत विलंब झाला.

 ‘प्रकल्पांमधील व्याप्तीबदल’ या चौथ्या प्रकरणातला तपशील देताना समिती म्हणते की, ज्या व्याप्तीबदलामूळे विलंब झाला आणि  कैकपटीने किंमतवाढ झाली त्या व्याप्तीबदलाची व्याख्याच १९९९ सालापर्यंत जलसंपदा विभागाने केली नव्हती. व्याप्तीबदल नक्की कशाला म्हणायचे आणि त्याबाबत नक्की काय करायचे याबद्दल मार्गदर्शक तत्वे उपलब्ध नव्हती. १९९९ ते २०१३ या काळात काही  सूचना दिल्या गेल्या पण समितीच्या मते त्या परिपूर्ण नव्हत्या. नियोजन विभाग व मजनिप्रा यांच्या सहमतीने जलसंपदा विभागाने १०.६.२०१३ रोजी प्रथम तपशीलवार मार्गदर्शक तत्वे जाहीर केली. तो पर्यंत घोटाळा होऊन गेला होता!  समितीला नाईलाजाने २०१३ सालच्या तत्वांआधारे त्या पूर्वीच्या व्याप्तीबदलांचा अभ्यास करावा लागला.

‘उपसा सिंचन योजना’ या पाचव्या प्रकरणात समितीने राज्यातल्या उपसा योजनांचा काटेकोर व समग्र आढावा घेतला आहे. "उपसा सिंचन योजनेची सफलता ठरवीत असताना त्यावर होणारा विजेचा प्रत्यक्ष खर्च (सवलतीचे विशेष दर न घेता) विचारात घ्यावा व त्यानुसार योजनेचे लाभव्यय दर ठरवावेत" ही चितळे आयोगाने १९९९ साली केलेली शिफारस शासनाने अद्याप स्वीकारलेली नाही याबाबत खंत व्यक्त करून "उपसा सिंचन योजनांमध्ये तांत्रिक तपशीलासोबतच सामाजिक व आर्थिक भाग हा कळीचा मुद्दा आहे. त्याचा विचार न करता, उपसा योजना मंजूर होत आहेत" असे सूस्पष्ट विधान समितीने केले आहे.

 ‘भविष्यातील सिंचन क्षेत्रविस्तार’ या आठव्या प्रकरणात समितीने काही विशेष स्फोटक तपशील दिला आहे. महामंडळांच्या रचनेबाबत भाष्य करताना समितीने दिलेली पुढील माहिती धक्कादायक आहे. विदर्भ महामंडळामध्ये एकूण २२ सदस्य (९ शासकीय अधिकारी व १३ अशासकीय सदस्य) कायद्यानुसार अपेक्षित आहेत. पण  अशासकीय  सदस्यांची नेमणूक न केल्याने महामंडळाला केवळ शासनांतर्गत समिती असे औपचारिक रूप आले आहे. त्यातून परत महत्वाचे शासकीय सदस्य( वित्त,नियोजन व पुनर्वसन या विभागांचे सचिव) अनेक बैठकांना अनुपस्थित राहतात. त्यामूळे सामूहिक निर्णय प्रक्रिया होत नाही. बैठकांसाठी गणसंख्येचा (कोरम) नियम न करणे व महामंडळाचा आंतरिक वित्तीय सल्लागार म्हणून (मुख्य अभियंता दर्जाचा) लेखा सेवेतील ज्येष्ठ अधिकारी महामंडळाच्या रचनेत कायद्याने देण्यात आला असताना त्याच्या अनुपस्थितीत अधिक्षक अभियंत्यांना त्या पदाचा कार्यभार देणे अशा चलाख्या हवे ते निर्णय करून घेण्यासाठी कशा केल्या गेल्या हे समितीने उघड केले आहे. गोदावरी मराठवाडा पाटबंधारे विकास महामंडळाने तर कसा कहर केला त्याचा किस्सा समितीने याच प्रकरणात दिला आहे. मंडळाच्या विसाव्या बैठकीत दि.१३.८.२००४ रोजी  प्रकल्पांना प्रमा / सुप्रमा देण्याचे अधिकार नियामक मंडळाच्या वतीने अध्यक्षांना (म्हणजे जलसंपदा मंत्र्यांना) देण्यात आले. त्यामूळे सर्व अधिकार एकाच व्यक्तीच्या हातात केंद्रित झाले. धाडसाचा भाग  असा की, या बैठकीला फक्त तीन सदस्य (अध्यक्ष, व्यवस्थापकीय संचालक  आणि कार्यकारी संचालक) आणि चार ‘निमंत्रित’ अधिकारी उपस्थित होते. गणसंख्येचा नियम नसल्यामूळे फक्त तिघांनी एवढा मोठा निर्णय घेतला. समितीचे पुढील विधान महामंडळांच्या  कारभाराबाबत खूप बोलके आहे. "महामंडळे जरी प्रदेशश: / खोरेश: निर्माण झालेली दिसत असली तरी व्यवहारात त्यांचे  निर्णय केंद्र हे कायम मंत्रालयातच राहिले. महामंडळांच्या मुख्यालयात केवळ अपवादात्मक बैठकी घेण्यात आल्या. त्यामूळे एका बाजूस विकेंद्रित सामुहिक चर्चा विनिमयातून व्हावयाच्या निर्णयांना प्रोत्साहन राहिले नाही व दुस-या बाजूस मंत्रालयामध्ये ज्या पद्धतीने धारिकांवर छाननी व निर्णय प्रक्रिया होते तिचाही वापर झाला नाही. व्यवहार व निर्णय प्रक्रिया ही केवळ अध्यक्ष व कार्यकारी संचालक यांच्या हातात एकवटली गेली".

पहिल्या आठ प्रकरणात खूप मह्त्वाचा व स्फोटक तपशील दिल्यामूळे समिती आता शेवटी दणका देणार असे वाटायला लागते. अपेक्षा वाढतात. पण ‘अनियमिततांबद्दलची कारवाई’ या नवव्या प्रकरणात मात्र फार मोठा अपेक्षाभंग होतो.  अनियमिततांबद्दल कारवाईच्या शिफारशी करताना समितीने घेतलेली भूमिका थोडक्यात पुढील प्रमाणे - शासनाने समिती नेमण्याच्या आदेशामध्ये अनियमितता हा शब्द नियमबाह्यता या मर्यादित अर्थाने वापरला आहे.पुरेसे नियम व मार्गदर्शक रचना उपलब्ध नाही म्हणून अधिका-यांनी अतर्कसंगत व विसंवादी निर्णय घेतले.अनियमितता दोन प्रकारची असते. एक - व्यवस्था दोष. दोन - व्यक्ती निगडित दोष. व्यवस्था दोष, जे अनेक दशकांपासून जल संपदा विभागात आहेत, त्याबद्दल व्यक्तीला कसे जबाबदार धरणार? ४४ व्यवस्था दोषांच्या यादीसाठी विवरणपत्र क्र.९/१ पहावे. त्यासाठी सर्व शासकीय यंत्रणा  जबाबदार आहे. बेचाळीस सुधारणांसाठी विवरण पत्र क्र. ९ /२ पहावे. जलसंपदा विभागाने गेल्या काही बर्षात आपणहून कितीतरी चांगले निर्णय घेतले की नाही? केवळ दंडात्मक कारवाई न करता शासनाने सकारात्मक भूमिका घ्यावी.  विवरणपत्र ९/४ पहावे. त्यात कारवाई बाबत वेगळा विचार मांडला आहे. अधिका-यांवर कारवाई केल्यास त्यांचे मनोधैर्य घटेल. वगैरे, वगैरे.  या भूमिकेतून समितीने विविध प्रकारची कारवाई सुचवली आहे. त्यात नोंद घ्या, खुलासा मागा, उचित निर्णय घ्या,वेगळा तपास करा, सखोल चौकशी करा, योग्य ती कारवाई करा, सौम्य / किरकोळ शिक्षा करा, कठोर कारवाई करण्यासाठी विभागीय चौकशी करा अशा "जबर शिक्षा" प्रस्तावित केल्या आहेत. समितीचे हे असे का झाले? कोणाच्या हेतूंवर शंका घेणे योग्य नाही पण  अहवालाच्या सुरूवातीला समितीची भूमिका स्पष्ट करताना तथाकथित ‘कार्यकक्षेबाहेरील’ अशासकीय निवेदनांसंदर्भात समितीनेच "हेतू"  हा तसा धूसर मुद्दा असल्याचे म्हटले आहे याची  नोंद मात्र घ्यायला हवी.

*******

* निवृत्त सहयोगी प्राध्यापक, वाल्मी, औरंगाबाद

Edited version of this article published in Loksatta dt 22.7.2014 under different title.